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宁夏生态环境保护立法问题研究

加强生态环境保护立法意义重大“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念引领我国深刻变革，为“十三五”及今后的发展描绘出新蓝图。宁夏作为西北地区重要的生态安全屏障，承担着维护西北乃至全国生态安全的重要使命，必须牢固树立“绿色”发展理念，建设天蓝、地绿、水美的“美丽宁夏”。宁夏需要通过构建生态环境保护法制体系、完善环境保护行政管理体制、科学设置地方立法程序等措施，不断健全完善，最终用科学合理的立法为生态文明建设保驾护航。宁夏地处祖国腹地，由于东、西、北三面分别被毛乌素、腾格里、乌兰布和，三大沙漠包围，荒漠化土地面积278.9万公顷，占全区总面积的53.68%。水土流失严重，水资源和森林资源匮乏，风沙灾害多发，生态环境十分脆弱。近年来，宁夏在加快经济社会健康发展和群众脱贫致富的同时，全面加强环境保护与生态建设，率先在全国实施全域禁牧和空间战略规划，自然生态持续恢复，环境质量稳步改善，维护了西北地区生态安全。水土环境质量持续改善。黄河流域宁夏段水污染防治成效显著，自2007年开始黄河干流宁夏出境断面水质类别（III类良好）达标率始终保持100%。湖泊水质总体保持稳定，银川市阅海、爱依河水质营养状态好转。土壤环境整体处于安全范围，综合污染指数全部达标。空气环境质量总体稳定。“十二五”期间全区累计完成造林685万亩，治理沙化土地250万亩，生态移民迁出区生态修复182万亩，减少重度沙化草原366万亩，全区空气优良天数平均为76.6%，成为全国首个实现人进沙退和沙漠化逆转的省区。银川市采取“治煤、治尘、治气、治车和禁烧”等“四治一禁”措施，空气质量持续改善，先后获得“中国宜居城市”、“中国最佳生态旅游城市”、“国家环境保护模范城市”等荣誉。石嘴山市坚持不懈播撒绿色，2016年全市森林覆盖率12.5%，城市绿化覆盖率40%，人均公共绿地面积15平方米，昔日煤城由黑变绿、由绿而美，完成了“全国十大空气严重污染城市”到“国家森林城市”、“国家园林城市”的转变。城市环境面貌宜居休闲。宁夏集中开展拆迁整治、环境卫生、绿化美化“三大战役”，实施城乡结合部综合整治、道路大整治大绿化等专项行动，全面建设城市休闲森林公园，营造覆盖城乡、舒适和谐的绿色生态空间，建成了具有亲水特性、水韵灵性的沿黄城市带。农村人居环境明显改观。2006年以来，率先在全国探索实施“以奖促治”和“以奖代补”农村小康环保专项行动，该做法被环保部在全国推广；率先在全国开展农村环境综合整治全覆盖试点。全社会生态环保意识普遍提高。银川市实施了“蓝天工程”；石嘴山和吴忠市确立了“生态立市”战略；固原市提出了打造“绿色固原”；中卫市明确了“宜居休闲生态美”的奋斗目标。全区创建国家级和自治区级生态乡镇及生态村180个。银川、吴忠、青铜峡市获得“国家园林城市”称号，盐池、隆德、彭阳、贺兰县获得“国家园林县城”称号，银川市获得“中国人居环境奖”，银川唐徕渠环境综合整治、中卫沙坡头大道景观水系建设等获得“中国人居环境范例奖”，宁夏被评为“全国节水型社会建设示范区”荣誉称号。改善和优化生存发展环境，节约能源资源，强化退耕还林、持续造林增绿工作，构建生态安全屏障，都需要通过法治方式加以落实和实现。宁夏只有强化法治理念、运用法治方式促进生态建设和环境保护，特别是加强顶层制度设计，突出生态环境立法保护，才能稳步地走出一条人与自然和谐相处、促进美丽宁夏建设的可持续发展之路。宁夏生态环境保护立法现状总的说来，宁夏地方生态环境立法呈现出“一核多极”特征。所谓“一核”，是指2010年1月1日正式施行的《自治区环境保护条例》（以下简称《环保条例》）。从国家的维度而言，《环保条例》是《环保法》的丰富、细化以及在宁夏的地方性表达；从地方层面而言，《环保条例》又是宁夏环境生态环境立法的核心规范。所谓“多极”，是指以《环保条例》为中心，对若干重要的生态环境领域进行专门性规制的宁夏地方立法，如1987年的《自治区矿产资源管理条例》、2001施行的《自治区旅游条例》、2003年的《自治区水工程管理条例》、2006年的《自治区草原管理条例》以及2010年的《自治区防沙治沙条例》等。此外值得一提的是，宁夏生态环境地方法制不仅局限在自治区一级，且随着相关立法工作的不断细化而逐步深入到了较大的市一级，如银川市在充分利用《立法法》第63条和第73条所赋予的立法权限，在促进生态环境法制建设方面进行了诸多尝试。如1990年的《银川市市容环境卫生管理规定》、2003年的《银川市噪声污染防治条例》、2007年的《银川市饮食娱乐业环境污染防治条例》、2012年的《银川市农村环境保护条例》等。上述法律规范共同构成了宁夏地方生态环境立法的框架体系。宁夏加强生态环境保护的主要措施。2013年，自治区党委十一届三次全会把建设“美丽宁夏”确定为经济社会发展的奋斗目标，确立了生态优先发展战略，明确了“优美环境是宁夏最大优势”的重要理念，坚决要求“不要发臭的GDP”。率先在全国实施了《宁夏空间发展战略规划》，颁布了《宁夏空间发展战略规划条例》，划定土地、环境、资源三条红线。实施了《自治区环境保护条例》、《自治区环境保护教育条例》、《自治区污染物排放管理条例》等地方法规。出台了《银川及周边地区大气污染防治实施方案》、《自治区党委、政府及有关部门环境保护》、《全区环境保护行动计划》、《自治区大气污染防治计划》、《自治区水污染防治行动计划》、《宁东基地2015——2022年环境保护行动计划》、《自治区重点入黄排水沟年污染综合整治方案》、《碧水蓝天洁净城乡专项行动》等重大政策措施，为改善全区环境质量确定了时间表和路线图。在全区效能目标考核中逐年提高生态建设和环境保护的比重，2016年明确把没有完成入黄排水沟治理任务和发生重大环境事件作为扣分项目，强化了工作导向和支撑保障。面对污染减排异常艰巨的任务，宁夏强化资金投入和落实。全区环境空气和水环境质量监测点位达到107个，基本覆盖5个地级市城区、大部分县城、部分重点工业园区和黄河干支流、主要湖泊、重点入黄排水沟和城市集中式饮用水源地。布设土壤环境质量监测风险点位340个，土壤环境质量监测能力显着增强。环境监察、监测、辐射等标准化建设稳步推进，设施设备和监管手段大幅改善，形成区、市、县三级预警应急处置体系。宁夏生态环境保护立法存在的问题总体上看，虽然近年来宁夏生态建设取得了重大成就，但宁夏生态环境在历史上就并不优越，三面环沙，大部分地区气候干燥，土壤退化和沙化、荒漠化、盐碱化严重，自然灾害频繁，生态环境脆弱，是我国生态环境问题最突出的地区之一。经济粗放型特点明显，产业结构不合理，尤其是“三高两低”即高投入、高消耗、高污染、低水平、低效率，问题比较突出，公民缺乏生态意识，生态环境立法工作与“十三五”规划的要求还有一定差距。缺少公众参与环境保护和激励机制。《自治区环境保护条例》只在总则里对公众参与环境保护作了原则性规定，在其他章节对公众参与环境保护的途径、方式没有具体规定，公众参与的具体操作模糊不清，公众参与制度形同虚设。《自治区环境保护条例》第七条第二款规定：“县级以上人民政府对在环境保护中作出突出贡献的单位和个人，应当给予表彰和奖励。”但由于各级政府落实激励机制的实体性和程序性规定不足，且表彰奖励经费要从财政专项经费中申请列支，经费难以保障，实际工作中极少看到各级政府对相关人员的表彰奖励。缺少公众参与环境保护救济方式。《环境保护法》第58条规定：“在设区的市级民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织可以提起环境公益诉讼。”但是《自治区环境保护条例》并未对社会组织和检察机关如何提起公益诉讼进行细化规定，也未与检察院、法院联合建立相关制度。由于公益组织提起公益诉讼存在立案难、取证难、鉴定难、维权成本高四大“拦路虎”，检察机关尚未建立公益诉讼的相关制度，我区公益诉讼仍然只停留在纸上。环保行政管理体制设置不合理。《自治区环境保护条例》第四条规定：“自治区实行环境保护目标制，将环境保护目标制完成情况作为对各级人民政府及其主要负责人工作考核评价的内容。上级人民政府对下一级人民政府落实环境保护目标制的情况进行考核。考核结果应当向社会公布。”第六条规定：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门对环境保护工作实行统一监督管理，可以委托其所属的环境执法监察机构负责具体环境监察工作。发展和改革、财政、住房和城乡建设、国土资源、农牧、水利、林业、公安、经济和信息化、质量监督等有关行政管理部门依照各自职责，依法做好相关的环境保护监督管理工作。”条文中将环保部门定位为统一监督管理部门，但没有为环保部门设计具体的行使统一监督管理权的方式和程序，在实际工作中仍然存在诸多问题。立法缺少地方特色。2006年宁夏制定出台了《自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》，但在内容上没有太多创新，通常被认为很有本地特色的关于特殊区域环境保护的有关规定，往往也是将本辖区内重要区域列出或对罚则进行细化规定。如《自治区六盘山、贺兰山、罗山国家级自然保护区条例》共32条不分章节，除总则类5条、罚则类9条、附则类1条外，只有17条关于具体保护措施的规定，很难说这样的规定有什么地方特色和可操作性。加强宁夏生态环境立法的建议与思考立法主体必须尊重公众意见，无论是否合理都必须给予相应说明。通过制定严谨、透明的地方立法程序，完善、规范的立法规划和听证制度，切实保障公众的知情权、参与权和监督权，实现环境保护的社会共治。建议建立专家学者全程参与地方立法的体制机制，并提供财政经费予以保障。建议在我区立法中增加支持检察机关、公益组织提起公益诉讼的相关规定。建议对《自治区环境教育条例》进行修订，明确政府、企业、学校、社会组织和公民在环境宣传教育方面的权利和义务，使环境共治的法治化具有制度基础。立足区情实际制定立法规划。“十三五”时期，我区生态环境立法要紧紧围绕自治区党委和政府的重大战略部署，立足宁夏实际，统筹规划，有所侧重。重点是要做好生态移民规范化管理、沿黄经济区生态环境建设、宁东能源化工基地生态环境建设以及节水型社会建设等方面的立法工作，以立法工作推动“十三五”规划的实现。同时，要充分考虑宁夏的经济结构，制定适合可持续发展战略的法规、规章，制止高污染、高耗能、低产出的项目西移。按照《空间发展战略规划》的要求，把生态环境建设规划的内容和措施融入经济发展规划中，使之成为制定各项政策的约束、限定条件和依据，保障和促进宁夏经济社会科学发展、协调发展。